【摘要】纪检监察机构是党和国家自我监督的重要组织实践，也是党和国家机构改革的重要组成部分。基于界面治理理论范式，本文提出了一个“多层嵌套界面治理”的分析框架，将作为治理界面的纪检监察机构嵌入党和国家多层次治理界面体系中进行探究，以此深入考察中国纪检监察机构的长时段改革进程。研究发现，由于党和国家注意力分配的有限性，以及所面临问题的复杂性，中国纪检监察机构改革基本沿着“治党的逻辑”“治国的逻辑”以及“治党与治国一体化的逻辑”渐次展开。这是一个由纪检监察机构界面向党和国家监督体系界面、国家治理体系和治理能力现代化界面进行多层次嵌套的适应性过程，从而实现了纪检监察体系及其治理绩效的持续优化。协同治党逻辑和治国逻辑的双轮驱动，重组和整合其内部的多种功能，将是中国纪检监察机构的重点改革方向。
【关键词】机构改革；治党逻辑；治国逻辑；中国纪检监察机构
机构改革是公共管理的重要话题，其变迁逻辑是学术研究的焦点。改革开放以来，党中央部门分别在1982年、1988年、1993年、1999年、2018年、2023年进行了6次改革；国务院机构改革五年进行一次，分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年、2023年进行了9次改革。从2018年开始，党中央开始对党和国家机构改革进行统筹谋划，2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，2023年2月28日，中国共产党第二十届中央委员会第二次全体会议通过《党和国家机构改革方案》，这标志着党和国家机构改革进入新阶段，设计主义开始取代实验主义成为改革的基本逻辑。
中国纪检监察机构改革是党和国家机构改革的重要组成部分，是理解党和国家机构改革顶层设计逻辑的“小切口”，可以发挥管中窥豹的作用。纪检监察机构在中国共产党和国家治理的角色及定位一直处于变化中，这也使得纪检监察机构一直处于改革和调整中，通过机构改革来适应党和国家治理需求。对于中国纪检监察机构改革，尤其是2012年以来的改革，有两个核心问题值得关注：一是中国纪检监察机构改革发生了哪些变化？这些变化的核心内容是什么？二是中国纪检监察机构改革变迁的动因是什么？如何理解改革背后的机制和原理？在系统描述和梳理第一个问题的基础上，我们尝试从多层嵌套界面治理的视角给出一个解释，将作为治理界面的纪检监察机构嵌入党和国家多层次治理体系中进行探究，认为治党的逻辑和治国的逻辑是理解中国纪检监察体制改革的两条主要线索，这两种逻辑交替对中国纪检监察体制改革产生影响。随着中国将治党的逻辑和治国的逻辑进行整合，强调“治国先治党，治党务必从严”，这使得中国纪检监察机构改革在一个党领导国家治理的整合框架中展开。当然，由于党和国家注意力分配的有限性，以及所面临问题的复杂性，从实际操作来看，中国纪检监察机构改革经历了从治党逻辑推行纪检监察机构改革，到治国逻辑的引入探索纪检监察机构改革的新路径，以及治党和治国一体化逻辑推进中国纪检监察机构改革三个阶段，厘清其背后的治理逻辑有利于理解中国纪检监察机构改革。
本文首先在对中国纪检监察机构演进史描述的基础之上，提出研究问题：中国纪检监察机构经历了什么样的变革历程？其变迁动因是什么？其次基于界面治理理论，建构了一个多层嵌套界面治理框架，为理解中国纪检监察机构改革提供分析工具。再次，分别从治党逻辑和治国逻辑两个维度分析了中国纪检监察机构改革的变迁过程，为不同的改革事实和改革历史提供了解释。最后，从治党和治国一体化逻辑出发，探讨了中国纪检监察机构改革的当前主题和未来之路。
一、问题的提出
正如理解制度变迁需要理解制度发生了什么样的变迁和变迁的动因一样，理解中国纪检监察机构的变迁逻辑，同样需要描述中国纪检监察机构发生了什么样的变迁和导致这种变迁的动因。这意味着，研究者要研究中国纪检监察机构的变迁逻辑，先要对中国纪检监察机构发生了什么样的变迁进行描述性分析，随后才可能进一步解释变迁的动因和逻辑。中国共产党于1921年成立，从成立初就开始探索纪律和纪检监察机构在党的发展中的角色和使命。党和国家纪检监察机构百年演进史始于1927年4月中国共产党第五次全国代表大会，这次大会首次设立“中央监察委员会”，随后开始了系列的调整和变革，随着2018年组建国家监察委员会，党和国家纪检监察机构体制机制日益成熟定型（见表1）。从表1可以看出，理解中国纪检监察机构改革的变迁逻辑，需要同时关注发生了什么变迁和为什么会发生变迁两个重要问题。研究者经常关注第二个问题，试图探究变迁背后的动因，但是如果没有对发生了什么变迁的事实描述，对于变迁动因分析则是建立在空中楼阁之上。简而言之，“是什么”是“为什么”的前提和基础，要理解为什么变迁，就需要知道什么发生了变迁。
尽管本文试图重点对中国纪检监察机构改革的变迁动因进行分析，并尝试从治理视角给出解释，但是对于中国纪检监察机构改革的变迁过程描述是研究的前提。要描述中国纪检监察机构变迁过程，至少需要对以下三个方面进行阐述：一是对中国纪检监察机构在党的历史上的设立及其变迁过程进行描述；二是对中国纪检监察机构与同级党委和下级纪检监察机构之间领导关系进行描述；三是对中国纪检监察机构在党的系统设立和国家系统设立，以及两者之间关系进行描述。对这三个方面进行描述，可以很好地回答中国纪检监察机构发生了什么变迁？
对于中国纪检监察机构在党的历史上设立及其变迁，主要围绕名称和是否设立两个问题展开。在名称方面，党中央的纪检监察机构，在开始时被称为“中央监察委员会”，随后又被改名为“中央审查委员会”和“中央纪律检查委员会”，其中“中央监察委员会”和“中央纪律检查委员会”两个名称之间一直在摇摆，从1978年开始，中共中央纪律检查委员会正式成为党中央的纪检监察机关，名称没有再变化。在机构存废方面，党中央的纪检监察机构经历了先设立、后撤销、再恢复的变迁过程，并且跨越革命、建设、改革等各个时期，这说明在是否设立党的纪检机构方面一直存在争论和分歧。
中国纪检监察机构改革的另一个重点是调整纪检监察机构与同级党委和下级纪检监察机构之间关系，它是纪检监察机构自身治理的主要内容，其核心是纪检监察机构的权力定位。这一改革经历了三个阶段：各级纪委在同级党委领导下工作；地方纪委改为受同级党委和上级纪委双重领导，但以同级党委领导为主；地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。因此，双重领导体制的建立以及更进一步发挥上级纪委对下级纪委领导是中国纪检监察机构改革的另一个重点内容，它是党的纪检监察体制改革的重要内容，对中国纪检监察体制改革产生了深远影响。
随着中国共产党革命取得胜利，并开始执政，这就面临着中国纪检监察机构在党的系统设立和国家系统设立之间的关系，它大致经历了三个阶段：分别设立；合署办公；成立国家监察委员会，推动党和国家监督制度体系建立。新中国成立之初，中国纪检监察机构在党的系统和国家系统中分别设立，中国纪检监察机构在国家系统中的设立最开始是人民监察委员会，随后修改为监察部，1959年撤销监察部，1986年开始重新设立监察部。从1993年开始，中央纪律检查委员会和监察部开始合署办公，这标志着中国纪检监察机构改革迈向新阶段，党和国家纪检监察机构之间协同成为重要议题。而2018年成立国家监察委员会则是对新中国成立之初的“人民监察委员会”的某种回归，也是国家监察体制系统建立的过程，对于推动中国纪检监察机构的成熟定型具有关键作用。
对于中国纪检监察机构改革的过程描述，尤其是从党的纪检监察机构、党的纪检监察机构领导体系、党和国家纪检监察机构三个方面进行分析，这为讨论其背后动因提供了事实基础。中国纪检监察机构改革背后的动因是什么？如何理解其变迁的逻辑？要厘清中国纪检监察机构设立、调整、取消、恢复和重组背后的逻辑，就需要借助概念工具和分析框架，实现基于事实的理论建构。没有理论，事实就是杂乱无章的；没有事实，理论就是空洞无物的。接下来，我们将提出多层嵌套界面治理的分析框架，从界面治理视角思考中国纪检监察机构改革，将中国纪检监察治理界面放在党的治理界面和国家的治理界面之下思考，并从内部职能实现和外部功能定位相互动的角度，提出中国纪检监察机构改革中的治党逻辑、治国逻辑和治党与治国一体化逻辑，这些治理逻辑为中国纪检监察机构改革提供了解释性框架，而其自身的功能实现程度和治理绩效则强化了这些治理逻辑，并最终推动从单一逻辑向双重逻辑协同转变。
二、多层嵌套界面治理的视角
对于中国纪检监察机构改革的动因分析，可以使用界面治理理论，讨论机构变迁中的治理逻辑。从界面治理的视角看，纪检监察机构改革的过程就是从一种治理界面到另一种治理界面变革的过程，而其创立本身可以看作治理界面的生成。对于中国纪检监察机构改革的界面治理分析，至少可以从三个层次进行展开。第一个层次的分析是将中国纪检监察机构作为一种治理界面，讨论环境、内部结构、治理界面和功能四者之间关系。在这一层次，治理界面是否能实现治理目标与功能，尤其是治理绩效作为一种治理设计的反馈，它会对治理界面起到正反馈或负反馈作用，正反馈会维持治理界面的稳定性，负反馈会推动治理界面变革，治理行动者可能会使用新的治理界面来取代旧的治理界面（见图1）。从图1可以看出，如果作为治理界面设计的中国纪检监察机构能够实现对其定位与功能，即治理绩效能否符合预期目标，这样治理绩效作为一种正反馈会推动中国纪检监察机构保持稳定，甚至有可能朝向它原来设计的目标与功能进一步推行功能，直到新的治理绩效与治理目标不相符合为止。
在对中国纪检监察机构改革进行界面治理分析之后，至少可以围绕着功能与目标进行两个维度的拓展，从而形成多层嵌套界面治理分析。一方面，可以在假定中国纪检监察机构能够实现其功能和目标的同时，继续深入分析讨论中国纪检监察机构的子系统及其功能实现。中国纪检监察机构的领导体制，以及不同功能实现方式等，都可以纳入这一分析，核心是讨论中国纪检监察机构如何通过建构子治理界面来达成不同的功能，以及不同功能之间如何协调从而促进整体功能的实现？在这一层次，很多中国纪检监察机构改革的问题都可以进行深入研究，如什么样的治理工具能够实现何种功能？不同治理功能之间是如何协同的？何种程度上中国纪检监察机构会对自身的治理子系统进行调整？等等。另一方面，一旦对中国纪检监察机构变迁进行分析，就需要引入外部环境分析，并将作为治理界面的纪检监察机构嵌入更大的治理界面系统中进行考虑，分析更多的治理界面系统对于作为子治理界面的纪检监察机构的功能需求和目标定位。对于中国纪检监察机构改革而言，它至少可以放到党的治理和国家的治理两个更高层次的治理界面中进行考虑，它会受到这两个治理界面的影响，这两个治理界面会对功能和目标进行定位，会对其治理绩效进行评价，构成了行动的治理环境（见图2）。
从图2可以看出，党的治理、国家的治理，以及党的治理和国家的治理之间关系都会影响中国纪检监察机构改革，它主要是通过对目标设定及其治理绩效来决策是否进行改革，采取何种程度的变革，以及是否需要进一步推动变革。从多层嵌套界面治理分析的视角看，中国纪检监察机构改革是更高层次治理界面对其目标与功能调整的产物，只要目标和功能定位发生变化，中国纪检监察机构就需要进行相应调整。在这一分析中，党的治理和国家的治理之间关系，尤其是如何重构党和国家治理体系，应该属于更高层次的治理界面，这种关系会决定党的治理和国家的治理各自边界，以及党的治理和国家的治理两者之间关系。
基于多层嵌套界面治理分析框架，中国纪检监察机构变迁过程一直受到三种治理逻辑的影响，即党的治理逻辑、国家的治理逻辑、党的治理和国家的治理之间治理关系逻辑。这三种治理逻辑并非完全独立，党的治理逻辑处于核心和关键，这既是由于纪检监察机构的创立始于党自身，又因为党在国家治理中发挥着总揽全局、协调各方的角色。在很大程度上，中国纪检监察机构改革都受到了党如何对自身治理，以及如何发挥纪检监察机构作用等问题的影响。从某种程度上看，这些改革都是认知和观念的产物。党对自身的治理又受到党如何处理党的治理和国家的治理之间关系，以及如何通过党的治理来推动国家的治理的影响，这种治理关系的变革会影响党的纪检监察机构与国家监察机构之间关系，国家监察机构自身的定位，以及党和国家监督制度体系设计等。从回溯性的角度看，中国纪检监察机构改革的起点是中国共产党对于治党和治国之间关系的理论认知和实践探索，这使得治党逻辑尤其是从严治党逻辑在中国纪检监察机构改革中发挥关键作用，而随着治党目标的实现和从严治党成效显现，中国又开始从治国逻辑探索中国纪检监察机构改革，并最终尝试找到一条治党和治国相统一的中国纪检监察机构改革之路。
三、治党逻辑下的纪检监察机构改革
纪检监察机构最先在党内设立，作为党内的组织机构之一，其改革会受到党的治理逻辑影响。中国共产党在执政之前，纪检监察机构主要面临着是否需要设立和发挥何种作用两个问题。从组织理论的角度看，这是组织的创立和功能发挥问题。组织的创立涉及是否需要纪检监察机构，这一问题涉及党的治理中纪检监察机构是否有用的问题。纪检监察机构成立的前提是一个组织是否需要专门的机构来负责纪律执行问题，让党的纪律能够从字面理论转化为实际行动。这一问题也会涉及党的治理中一个更深层次的问题，即一个政党要运行是否需要纪律约束？纪律约束通过何种方式来实现？这个问题关系到不同的建党思想之争，涉及党员和党组织之间关系，更涉及党如何进行治理的问题。因此，中国共产党从成立到执政，其实一直在思考是否应该设立纪检监察机构的问题，这也导致了纪检监察机构在新中国成立之前的设立，以及新中国成立之后的废止和重新设立的过程。对于党的治理，有一种学说认为党组织没有必要对党员有更多约束，党组织应该是一种松散型组织，这样有利于团结更多的人员加入党组织从而提升党的影响力。作为马克思主义政党，中国共产党在是否应该明确党的纪律和对党员进行约束方面，选择了党组织要通过严明纪律来约束党员和提升党的战斗力、组织力和引领力，探索了另一种建党逻辑，这也使得中国共产党最终赢得人民的支持并通过武力夺取政权开启新中国建设和改革开放之路，当前正在将中国式现代化作为党的最新奋斗目标。应该说，1978年中央纪律检查委员会的恢复标志着中国纪检监察机构作为党的治理的重要组织设施得以再次确认，并且开始逐步向规范化、正规化迈进，是否需要设立的问题得到解决。
组织的功能发挥涉及纪检监察机构在党的治理体系中的地位和作用，党对其功能定位会决定其职责和使命，它需要处理纪检监察机构与党委之间关系、与其他党的工作部门之间关系、上级纪检监察机构与下级纪检监察机构之间关系。事实上，纪检监察机构的产生方式也会决定其地位，2021年发布的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》明确规定“中共中央纪律检查委员会由中国共产党全国代表大会选举产生，是中国共产党最高纪律检查机关”，这意味着中共中央纪律检查委员会和中共中央委员会都是由中国共产党全国代表大会选举产生，而中国共产党全国代表大会和其产生的中央委员会是最高权力机关，这可以看出纪检监察机构在党的治理中所处的重要位置。除了中央委员会和中共中央纪律检查委员会是由中国共产党全国代表大会选举产生之外，其他党内机构都不是由中国共产党全国代表大会选举产生，属于中国共产党的组成部门，由中央委员会来决定。随着纪检监察机构作用的发挥，其任务和职责也在不断地被重新建构中，这些都受到了治党逻辑的影响。
“治国必先治党，治党务必从严”，这代表了中国共产党对治党和治国所形成的治理理念，这些治理理念对中国纪检监察机构改革产生了广泛而深远的影响。这意味着，中国共产党要承担治国理政的使命，带领中国人民实现让人民生活幸福和中华民族伟大复兴的历史使命，就必须先要管党治党，形成自己独立的治党理论和逻辑。只有治党取得突破性进展，治国才可能成功。对于中国而言，治党在治国理政中发挥着十分关键的作用。为此，中国共产党一直在对中国共产党是什么、要干什么，建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党等重大问题进行探索，并尝试进行系统化、体系化和理论化，当前已经找到了一些答案。纪检监察机构的职责使命一定会受到党的治理的根本性问题的影响，要服务于党的治理总体逻辑。
党的十八大以来，中国共产党在“治国必先治党，治党务必从严”的理念指导之下，总体上围绕着“加强党的领导”“全面从严治党”和“党的建设的伟大工程”等治理理念推进党的治理，其中“全面从严治党”成为“四个全面”战略布局的重要组成部分之一，它也直接构成了推进纪检监察机构改革的核心治理理念。这意味着，纪检监察机构改革都要围绕有利于推进“全面从严治党”展开，也需要服务于“全面从严治党”，其改革成效也需要通过“全面从严治党”的实现程度来检验。在“全面从严治党”的治党逻辑指导下，2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对纪检监察机构改革进行了部署，这开启了新时代中国纪检监察机构改革的序幕。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加强反腐败体制机制创新和制度保障。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能”，这意味着中国共产党按照“全面从严治党”的治党逻辑重新对中国纪检监察机构进行改革，通过加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导、改革党的纪律检查体制、完善派驻制度、巡视制度、加强作风建设、一体推进“不敢腐、不能腐和不想腐”等系列改革举措，重构中国纪检监察体制。
根据界面治理理论的逻辑，中国纪检监察机构面对“全面从严治党”的治党逻辑，就需要对自身内部结构进行调整，以及对上级纪检监察机构、下级纪检监察机构和同级党委三者之间关系进行调整，以适应环境变革和目标定位。事实上，中央纪律检查委员会围绕“转职能、转方式、转作风”开始推进自身改革，通过调整内设机构、聚焦中心任务、突出主业主责、强化监督执纪问责，来实现“内部结构”的重组，通过这些重组最终实现党对其职责使命的定位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这是重新调整纪委与同级党委之间关系，加强纪检监察机构自身权威性和独立性，发挥纪检监察机构的专责监督作用，推动各级纪检监察机构形成监督合力的重要举措。
将纪检监察机构改革放在党的治理框架之下思考，纪检监察机构所形成的治理界面内嵌于党的治理界面系统中，这样可以更好地理解纪检监察机构自身的改革逻辑，以及纪检监察机构所形成的治理界面与其他治理界面之间的关系。从这个意义上看，把握了治党逻辑，也就把握了纪检监察机构改革的“密码”。当然，党对纪检监察机构设定的目标能否实现，取决于纪检监察机构的改革和其治理能力，更取决于改革之后实际取得的绩效。纪检监察机构改革的成效会形成一种新的反馈，这是党的决策主体进一步推进纪检监察改革的基础。中国共产党在执政之后，其还面临着党的纪检监察机构和国家监察机构之间关系问题，这是我们接下来讨论纪检监察机构改革治国逻辑的核心内容。
四、治国逻辑下的纪检监察机构改革探索
中国共产党通过革命夺取政权之后，就会同时面临着治党和治国的问题，这也是中国国家治理体系和治理能力现代化所面临的重大议题。简而言之，没有党和国家的治理现代化，就没有中国国家治理体系和治理能力现代化。对于纪检监察机构改革而言，这就涉及党的纪检监察机构设置和国家监察机构设置之间关系，两类机构是应该独立设置，还是应该一体化设置，其背后是党的治理和国家治理之间的关系，纪检监察机构改革是回应这对关系的产物。党的治理和国家的治理之间不同关系模式选择会匹配不同的纪检监察机构设置，这些设置的成效会进一步强化或者推动党的治理和国家的治理之间关系模式变革。事实上，中国古代也非常重视监察制度和监察机构设置，监察是古代中国国家治理的重要组成部分。只有决策、执行和监督三者有机统一，国家治理才能够有效。监察制度对于现代国家治理而言，它涉及对权力监督问题。从这个意义上看，对于中国纪检监察机构改革的研究，需要从国家的治理角度进行思考，探索其背后的治国逻辑。治国逻辑会决定监察机构设置的方式和类型，而不同治国逻辑会提出监察机构改革的不同思路。治国逻辑也会受到治党逻辑的影响，党的治理和国家的治理是中国治理的一体两面，不能完全割裂来分别单独讨论。从研究和叙事的角度看，我们仍然可以分别阐述，然后讨论治党逻辑和治国逻辑之间的关系。
新中国成立之后，与党的纪检监察机构一样，国家监察机构也经历了设立、废止、重新设立和改革等过程。新中国成立之初，中央就设立了人民监察委员会，随后才设立中共中央纪律检查委员会，这说明我国对监察的重视。此后，我国将人民监察委员会改为监察部，监察部作为国务院组成部门负责对行政监察，监察部一直承担了国家监察的职责。1959年我国撤销监察部之后，1986年才开始恢复设置监察部。在1993年中纪委和监察部合署办公之前，党的纪检和国家的监察一直是按照两条独立线索运行，党的纪检按照治党逻辑来进行设置，国家的监察按照治国逻辑来进行设置，它们分别承担对党和国家治理的监督。除了监察部之外，检察院也行使了部分反腐败的权力。简而言之，治国逻辑中的权力监督以及权力监督机关分散在不同公共部门之中，它们共同推进对公共权力的监督。
对于中国纪检监察机构改革而言，1993年和2018年是具有标志意义的时间节点，1993年开启了治党逻辑和治国逻辑协同推进的新路径，2018年以新的治国逻辑来推进纪检监察体制改革，完善国家治理体系的基础性制度安排。1993年中纪委和监察部开始合署办公，解决了党的纪检机构和国家监察机构协同的问题，有利于加强党对党风廉政建设和反腐败的领导。2018年组建国家监察委员会，并且中纪委和国家监察委员会合署办公，实现国家权力监察的全覆盖，它使得所有公权力都在监察范围之内，解决了权力运行的监督和制约问题。国家监察委员作为“一府两院一委”的国家权力体系的组成部分，监察权提升到国家治理体系的基础性权力层次，这标志着中国纪检监察机构改革要按照新的治国逻辑推进改革。在组建国家监察委员会之前，率先于2016年11月在北京、山西、浙江开展改革试点，这些改革被称为政治体制改革。监察委员会改革的试点之所以被称为政治体制改革，其根本上是重新建构一种被称为监察权的政治权力，以监督其他方面的政治权力。从这个意义上看，监察委员会改革就是治国理念重新调整的产物，治国逻辑会对纪检监察机构改革产生广泛而深远的影响。
以新的治国逻辑推行中国纪检监察机构改革，其核心是实现机构整合以及监察范围拓展，让所有的公权力都受到监督和制约，它也是治党逻辑在治国领域的自然延伸，更是治党逻辑和治国逻辑从分立走向融合的结果。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，围绕纪检监察机构改革提出：“为加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。”这既是以新的治国逻辑推进中国纪检监察改革的治理实验，也是进一步实现治党逻辑和治国逻辑协同，通过治党逻辑和治国逻辑的协同来优化中国纪检监察体制机制，通过中国纪检监察机构改革来推动国家治理体系和治理能力现代化。这也意味着，从治国逻辑思考中国纪检监察机构改革，最根本的问题仍然是中国纪检监察机构改革何以实现国家治理体系和治理能力现代化。国家监察委员会的设立及其权力配置，以及围绕着中纪委国家监委而建构的党和国家监督制度体系，是回应中国纪检监察机构改革何以实现国家治理体系和治理能力现代化的初步探索。应该说，基于治党逻辑来推进纪检监察机构改革为治国逻辑的引入提供了可能性，而治国逻辑的引入则会更进一步实现治党逻辑所预设的价值目标。随着从严治党的深入推进，自我革命上升到中国共产党跳出历史周期律的第二条道路，中国的纪检监察机构改革开始以治党逻辑和治国逻辑双轮驱动纪检监察机构改革，这也是下一部分要讨论的问题。
五、治党和治国双轮驱动的 纪检监察机构改革
注意力分配的稀缺性使得决策者一次只能关注一个议题，对于解决问题而言，决策者也只能依次推进问题解决，不可能一次应对所有问题。因此，中国共产党同时面临着治党和治国的问题时，也需要进行注意力分配，先治党后治国是注意力分配的表现。正是基于这一逻辑，中国在推行纪检监察机构改革时，也是首先按照从严治党的逻辑来推进纪检监察机构改革，随后按照国家治理现代化的逻辑来推进纪检监察机构改革，最终通过从严治党来实现对国家的有效治理，完成治党和治国的有机统一。要实现治党和治国的有机统一，纪检监察机构发挥着关键而重要的作用。简而言之，从时间序列来看，以治党逻辑推进纪检监察机构改革先于以治国逻辑推进纪检监察机构改革，而一旦分别按照两种逻辑进行纪检监察机构改革之后，如何实现两种逻辑有机融合而形成合力则是纪检监察机构下一步改革的方向，也是党和国家治理需要考虑的根本问题。
党的二十大新修订的党章对纪检监察机构的任务进行了规定，明确提出“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，推动完善党和国家监督体系”。这一规定表明，纪检监察机关的主要任务从传统的“三项任务”转变为“四项任务”，其中“推动完善党和国家监督体系”是新增加的任务，而之前的“三项任务”主要是党内任务，第四项任务是党和国家任务，这也体现了纪检监察机构的改革方向，即按照治党逻辑和治国逻辑双轮驱动来推进改革。
中国纪检监察机构被赋予推动完善党和国家监督体系的新使命，这是治党逻辑和治国逻辑的协同、联合和统一的实践探索。当前，针对推动完善党和国家监督体系，中央提出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志”的论断，从更高层次理解中国纪检监察机构改革的治理逻辑，将党和国家监督体系作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和实现手段，探究纪检监察机构、监督体系和国家治理现代化的三者有机统一。从这个意义上看，治党和治国逻辑双轮驱动的纪检监察机构改革就是要回应新的时代命题，通过重新整合组织的任务、职责和使命，推动完善党和国家监督制度体系，实现国家治理体系和治理能力现代化。从纪检监督机构到党和国家监督体系，再到国家治理体系和治理能力现代化，这也体现了多层嵌套界面治理的逻辑。这说明，界面治理本身是一个复杂系统，它由子系统和要素构成，子系统之间关系也是实现系统功能的重要影响因素，这正是体系的内涵所在。
对于推动完善党和国家监督体系而言，其核心仍然是要协同治党逻辑和治国逻辑，以党内监督为主导，促进各类监督的贯通协调，完善权力监督制约机制，让权力在阳光下运行。对于党内监督而言，既包括发挥中国纪检监察机构的专职监督作用，其核心仍然是要让纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接、协同协调，又包括对党内监督体系的完善，其关键是健全党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的工作体系。这说明，对于党内监督而言，无论是纪检监督机构的专职监督，还是党内其他机构和组织的监督，都是庞大复杂的监督系统，子系统内部的协调、子系统之间的协调等都是党内监督体系协同的重要内容。与此同时，还需要发挥群众监督的作用，让党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等有机贯通、形成合力，这是推动完善党和国家监督体系的关键举措。人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等都体现了基于治国逻辑的监督，其中人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督是基于国家权力实现的监督，群众监督和舆论监督则是基于社会权利实现的监督，它们都是国家治理的重要组成部分。对于纪检监察机构改革而言，它们需要通过发挥自身的专职监督机关作用，并且促进监督形成合力，最终推动国家治理体系和治理能力现代化。与此同时，中国纪检监察机构也需要对监督、执纪、问责、调查、审查等自身内部功能进行重组和协同，让纪检监察机构的功能得到最大限度的发挥，为党和国家治理现代化贡献力量。
（作者李文钊，中国人民大学公共管理学院教授。原文刊载于《公共管理与政策评论》2023年第5期。）
原文链接：[公共管理与政策评论]李文钊：从治党到治国：中国纪检监察机构改革的治理逻辑
